【世界教育之窗】

　　作者：田守春（教育部學校規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中心助理研究員）

　　當今世界，美、英、日、德、法、芬蘭等發(fā)達國家，其國家結(jié)構(gòu)、政治體制和福利水平雖然不盡相同，但是無不將建立完善的公共教育服務體系作為國家建設(shè)與發(fā)展的重中之重。為了避免“政府失靈”，各國積極致力于不斷提升教育的公平性和普惠性，雖然各自選擇的路徑有別，但是追求的發(fā)展目標及其治理的結(jié)果卻存在諸多共同之處。

　　公共教育服務是針對非公共教育服務而言的，兩者屬性因其受眾是否具有排他性而有所不同，前者通常不許營利，后者則可以營利。提供高質(zhì)量的公共教育服務是各國政府治理的基本內(nèi)容，是各國百姓追求幸福生活的基本權(quán)利與合理訴求。完善公共教育服務體系是民之所向，國之所需。

　　1.公共教育服務體系趨于完善

　　公共教育服務由基本公共服務和非基本公共服務兩部分組成?；竟步逃站哂泄嫘?、免費性、普惠性和基礎(chǔ)性，如義務教育；而非基本公共教育服務具有足夠公益性或非營利性，由財政資助、補貼或者購買，受益者分擔成本，但是會限制供給方的收費水平，同時鼓勵民間參與提供服務，如學前教育和高中階段教育等?？v觀世界各國，許多國家致力于不斷完善公共教育服務體系的結(jié)構(gòu)，以便其發(fā)揮更廣泛的惠民功能。

　　第一，義務教育年限進一步延長。義務教育是公共教育服務最基本最重要的組成部分。雖然，主要發(fā)達國家所采取的學制不同，普及義務教育的年限不同，但是卻存在一個基本共識：義務教育不僅具有基本性和免費性，還具有強制性和普惠性，因此，延長義務教育年限無疑是提高國民受教育程度最好的方式。在美國，各州學制不統(tǒng)一，接受義務教育的年限也不相同，最短的年限要求為9年，最長的則達到13年。研究顯示，近100年來，美國各州義務教育年限延長了4~8年。在英國，其義務教育經(jīng)歷了從5年到11年不斷延長的變化。20世紀70年代，英國基本實現(xiàn)了11年義務教育。德國在二戰(zhàn)后經(jīng)濟迅速復蘇，1959年聯(lián)邦各州基本實行了8.5年的免費義務教育，20世紀60年代后，義務教育年限由8.5年延長為9年，目前已達10年。日本1910年普及6年制義務教育，成為東亞最早實現(xiàn)“普6”的國家，20世紀末期，日本通過公立“中高一貫制”學制改革，將義務教育年限延長到9年。不僅發(fā)達國家注重延長義務教育年限，一些發(fā)展中國家也在努力延長義務教育。例如，蘇聯(lián)20世紀50年代中期基本實現(xiàn)了普及7年義務教育的目標，后又通過相關(guān)法規(guī)，將普及義務教育的年限延長至8年。隨后經(jīng)過20年左右的時間，實現(xiàn)了普及10年完全中等義務教育的目標。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦將義務教育年限縮減了2年，實行9年義務教育。2007年9月1日起俄羅斯又開始普遍實施11年義務教育，但也有一些地區(qū)將義務教育年限定為10年。

　　第二，學前教育備受關(guān)注。研究表明，早期教育不僅對于兒童身心發(fā)展大有裨益，且普及學前三年教育比普及高中教育三年收益更大。因此，許多國家，特別是發(fā)達國家將發(fā)展學前教育作為完善公共教育服務體系的重要內(nèi)容。相關(guān)統(tǒng)計顯示，經(jīng)合組織國家接受早期教育的兒童比率持續(xù)增長，接受0～3歲早期保教兒童比率顯著提高。其中，2005—2016年，接受早期保教的3～5歲兒童平均比率從75%上升到85%，并且各國幼兒接受學前教育的年齡也在緩慢地提前。2005—2016年，比利時、丹麥、法國、匈牙利、冰島、以色列、韓國、挪威、西班牙和英國3歲兒童接受學前教育的比率高達95%。不僅如此，比利時、丹麥、冰島、以色列、韓國、盧森堡、荷蘭、挪威有超過50%的3歲以下兒童接受早期幼兒保教。截至2018年，美國4～5歲兒童入園率已超過98%。英國2歲及以上幼兒可享受1年38周、每周15小時的免費學前教育服務，且家長可以根據(jù)自身的工作安排彈性使用這一免費服務，如延長使用周數(shù)，減少每周使用時間等。

　　第三，各國努力發(fā)展高中階段教育。經(jīng)濟發(fā)達的國家或地區(qū)大部分普及了高中階段教育, 但不一定實行12年義務教育。與初級中等教育相比，這一級別的課程為學生提供更加多樣化、更專業(yè)和更深入的教學。OECD調(diào)查結(jié)果顯示，截至2015年，在可獲得數(shù)據(jù)的36個國家中有21個國家的義務教育至少涵蓋高中階段教育的一部分，占比58.33%，其中13個國家整個高中階段的教育都是義務教育，占比36.11%；余下15個國家高中階段教育不屬于義務教育，占比41.67%。一些發(fā)達國家將義務教育最后一個學段與義務教育后的教育統(tǒng)合起來作為有機銜接整體，既可以確保義務教育與非義務教育的有序銜接，也可以為高等教育做好前期準備。例如，英國于2008年5月發(fā)布了《提升學業(yè)表現(xiàn)、重視成功：14~19歲資格文憑的改革策略》政策。這是因為14~19歲學生涵蓋了義務教育的部分學段和義務教育后的教育，包括高中階段教育。

　　第四，社區(qū)學校是學校教育的重要補充。為構(gòu)建學習型社會，滿足民眾終身學習需要，讓人們閑暇時光不被低級趣味的活動占據(jù)，許多國家越來越重視社區(qū)學校的建設(shè)。有調(diào)查顯示，美國社區(qū)學校的投資回報率高達1∶15，因此，美國各州都非常注重社區(qū)學校的建設(shè)。美國社區(qū)學校種類豐富，涵蓋小學、初中與高中各學段，上課前、放學后及周六周日與寒暑假照常開放，為貧困學生及其家庭提供醫(yī)療保健、課外活動、家庭支持、成人教育與職業(yè)培訓等綜合服務，以促進貧困學生學業(yè)成功和持續(xù)發(fā)展，改善貧困家庭的處境與社區(qū)發(fā)展狀況。其中，美國許多社區(qū)學校貧困學生占比超過75%，多來自少數(shù)族裔與外來移民家庭。日本也非常重視社區(qū)學校的建設(shè)，認為“創(chuàng)辦新型社區(qū)學?？梢愿玫貪M足地方社區(qū)的發(fā)展需求，讓地方社區(qū)參與學校運營與管理能建立起適應市町村自身區(qū)域特色發(fā)展的主體”。21世紀初，日本文部科學省開始著手建立一種全新的公立學校運營模式：社區(qū)、家庭參與型的社區(qū)學校。2004年6月，日本對《地方教育行政的組織及運營的相關(guān)法律》進行了修訂，在第47條第5款中，明確了設(shè)立“學校運營協(xié)議會”的學校為社區(qū)學校。雖然各國對于社區(qū)學校的界定并不完全相同，但是，開發(fā)社區(qū)教育系統(tǒng)，引進社會力量參與辦學，讓學校融入社區(qū)，讓學校教育更接地氣是所有社區(qū)學校一致的追求。

　　2.公共教育財政投入逐漸加大

　　為提高公共教育服務體系的品質(zhì)，發(fā)達國家逐漸加大相關(guān)財政投入，構(gòu)建相關(guān)所需投入保障機制。

　　第一，義務教育已成為各國不斷加強投入保障的重點領(lǐng)域。美國義務教育財政投入是州和地方的責任，其財政收入主要來自社區(qū)的不動產(chǎn)稅，占投入總體的90%，聯(lián)邦投入僅占10%左右，通常是以項目支持的名義對地方義務教育加以的支持與引導。州和地方義務教育財政投入的比例雖然也會有所波動，但相差甚微。近30年來，美國聯(lián)邦政府對義務教育的財政投入不斷加大，聯(lián)邦投資義務教育學校的經(jīng)費比例由1989年的6.1%慢慢上升到了2009年的12.7%，相應地州和地方也在不斷加大投入。即便是爆發(fā)金融危機的情況下，美國政府也沒有縮減教育經(jīng)費反而增加了投入，2010年教育經(jīng)費預算為467億美元，較2009年增長了13億美元，對義務教育投入也相應增加。

　　第二，學前教育雖然屬于非基本公共服務，但是許多國家也努力加大相關(guān)投入。各國學前教育成本分攤的方式和比重各不相同，主要有以下幾種：一是政府包攬，許多發(fā)達國家將部分學前教育納入免費和普惠的公共服務范疇，基本與義務教育無異。例如，法國包辦學前教育，其學前教育機構(gòu)的所有權(quán)、管理權(quán)（包括從聘用教師到租用場地）以及財政來源都歸屬于中央政府，3～5歲學前教育完全免費，家長不僅不用承擔學前教育成本還可以參與幼兒園的管理和監(jiān)督。二是多主體分攤，即學前教育由中央政府、地方政府和家庭共同承擔。瑞典公共財政在學前教育中的成本分擔比例為93%，家庭負擔成本僅占7%左右，政府是學前教育成本的主要承擔者。瑞典政府通過一般性轉(zhuǎn)移支付的方式提供財政支持，地方（市政府）負責辦園，2014年，瑞典超過88%的幼兒園屬于市政府所有，4~5歲的兒童有權(quán)享受免費學前教育，其4~5歲兒童毛入園率高達97%，1~3歲兒童的入園率也達到75%。三是優(yōu)勝劣汰與弱勢補償并重，即對幼兒園的支持資助采取優(yōu)者淘汰劣者的方式，對不同群體的資助則采取補貼弱勢群體的原則。美國學前教育成本分擔機制可謂非常獨特，雖然美國學前教育成本由聯(lián)邦政府、州政府和家庭共同分擔，且其0～3歲幼兒保教成本分擔比例大致為2.5∶1.5∶6。美國將學前教育公共資金提供方與幼兒園機構(gòu)所有權(quán)和管理權(quán)分開，盡管大部分辦園資金由政府提供，但幼兒園卻是私立的，家長通過政府頒發(fā)的教育券來選擇幼兒園，幼兒園能否生存下來取決于能否招收到足夠數(shù)量的兒童。并且，美國絕大多數(shù)州的公共學前教育資金只提供給低收入家庭的孩子，而中等和高收入家庭的孩子需要全額承擔學前教育費用。這種梯度收費的成本分擔方式充分體現(xiàn)了學前教育為非基本公共教育服務的特征。

　　第三，政府成為高中階段教育經(jīng)費的主要承擔者。從世界范圍來看，許多國家高中階段的公立教育都是免費的。根據(jù)世界政策分析（World Policy Analysis）中心統(tǒng)計，截至2017年，對近200個國家高中收費情況進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，僅有少數(shù)國家高中階段的公立教育收取學費。其中，在59個高收入國家中，僅有瑞士、韓國、新加坡和日本的高中階段教育收取學費，僅占比6.78%。在100個中等收入國家中，僅有20個國家高中階段教育收取學費，占20%；在33個低收入國家中，有17個國家的高中階段教育收取學費，占51.52%。根據(jù)OECD調(diào)查顯示，截至2015 年，各國高中階段教育機構(gòu)經(jīng)費投入中政府投入占比最高的8個發(fā)達國家為芬蘭、美國、法國、英國、日本、德國、澳大利亞、韓國。需要明確的是，高中階段教育是否屬于義務教育與是否免費不畫等號，如芬蘭的普通高中和職業(yè)高中無論公立私立皆免學費，學生僅需要支付包括教科書費、工作服費、其他材料費以及大學入學考試費等在內(nèi)的少量費用，但其并不屬于該國的義務教育。

　　第四，社區(qū)學校屬于非基本公共教育服務范疇，其主要投資方是各國政府，但是社會組織、家庭乃至個人也可以為其捐贈。例如，美國社區(qū)學校的投入來源便是混合型的，聯(lián)邦政府、州政府、市/縣政府和社會組織以及企業(yè)都是投入主體。聯(lián)邦政府的經(jīng)費往往具有競爭性，以發(fā)布項目的方式要求社區(qū)學校提交申請且質(zhì)優(yōu)者得。這一資助方式同樣被州各種教育基金組織采納。市/縣和學區(qū)層面，則是既有競爭性的項目基金，又有固定的撥款。社會和個人層面則是各種捐贈占主導。日本的社區(qū)學校投入也分中央地方兩級，2008年3月，日本文部科學省提出了“地方支援學?？偛俊笔聵I(yè)計劃，支持社區(qū)學校發(fā)展，并預投入50億4000萬日元來支持該計劃的落實。截至2016年，日本共設(shè)立了4527所地方支援學校總部，惠及10029所學校。

　　3.公共教育發(fā)展走向標準化

　　為提高國家的安全與民眾的福祉，本世紀以來，世界各國對公共教育服務的追求已經(jīng)不局限于低端層面上的均等化，而是致力于高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量建立在高標準之上，各國紛紛制定適用于本國的教育標準，公共教育也隨之走向標準化發(fā)展的道路。公共教育服務標準體系覆蓋教育的方方面面，大體可分為學校管理標準、教學質(zhì)量標準和教師從業(yè)標準三個部分。

　　第一，由于中小學是提供國家公共服務的載體，建立學校建設(shè)與發(fā)展相關(guān)標準是許多發(fā)達國家的共同選擇。以英國為例，雖然英國在政治上實行地方分權(quán)，但教育質(zhì)量標準卻比較趨于一致。1998年英國教育與技能部制定了《學校標準和結(jié)構(gòu)框架法》。2005年10月，英國頒布了《為了全體學生：更高的標準,更好的學?！钒灼议_了英國以質(zhì)量提升為核心的教育改革。制定辦學相關(guān)的標準主要是從問責的需要出發(fā)，為學校發(fā)展及其應當負擔的責任提供指導和依據(jù)。美國從國家安全的角度，制定與教育標準密切相關(guān)的法案，以全面提升自身的公共教育服務質(zhì)量。2002年，美國頒布了《不讓一個孩子掉隊》，提出要全面提高美國公立中小學的教學質(zhì)量，其重點關(guān)注的內(nèi)容之一則是提高處境不利學生的學業(yè)成就。2015年又頒布了《讓每個學生成功法案》，規(guī)定要保護美國弱勢群體和需要幫助的學生。

　　第二，教學質(zhì)量與學生的學業(yè)成就密切相關(guān)，因此，在公共教育服務標準化的推進過程中，教學標準的建設(shè)是各國政策關(guān)注的重點。教學標準包括教和學兩部分，前者針對課堂教學，后者針對學生學業(yè)成就。例如，1999年英國頒布了《學會成功：16歲后教育的新框架》，隨后又相繼出臺了《2000年學習與技能法》，2006年英國教育與技能部又發(fā)布了《2020藍圖：2020教與學評議小組報告》，為所有學習者提供均等的教育機會，消除學業(yè)差距，提供個性化、高標準的公共教育服務。這些標準為英國中小學教學提供參照標準，同時也為后續(xù)的督導工作提供依據(jù)。學生學業(yè)成就標準主要體現(xiàn)在各國的課程標準設(shè)置中，目前，PISA等跨國評價都是以各國課程標準中共同之處為開發(fā)評價框架的基礎(chǔ)。

　　第三，教師素質(zhì)的高低決定教育教學質(zhì)量的優(yōu)劣，因此，各國為了提升本國公共教育服務水平，在努力通過各種方式提升教師待遇和其職業(yè)的吸引并留住優(yōu)秀人員從教的基礎(chǔ)上推行教師資格認證制度，實現(xiàn)教師職業(yè)專業(yè)化與標準化。例如，日本在1949年出臺了《教育職員免許法》，對教師資格作出規(guī)定，這是日本教師標準化的發(fā)端。隨后，1988年頒布的《教師許可證法》修正案和2006年審議的《關(guān)于今后教師培養(yǎng)資格證書制度》報告以及2020年日本文部科頒布的最新版《資格證更新課程認定》等文件，對日本教師任職資格不斷做出調(diào)整和修訂，規(guī)定了教師資格證持有有效期為10年，超過期限要重新考核。芬蘭也嚴把教師職業(yè)入口關(guān)，要求教師有較高學識，即便是小學教師，也要擁有碩士學位，初中教師不僅要有所教授學科的碩士學位，還要獲得教育學高級資格證書。英國為了適應教育全球化的需要，其師資培養(yǎng)也走全球化路線，推行教育資格證書制（ITT），即英國在全球130多個國家的大學授權(quán)頒發(fā)英國教育資格證書，取得這個資格，可以在英國任何的學校任教。ITT資格證書要求教師必備數(shù)學、英語和信息交流的能力。2021年，英國頒布了一種新的教師資格證書——國際合格教師資格證，為教師認證國際化提供了新的方式，使國際合格教師資格成為全球知名的、高質(zhì)量的資格證書，使學員能夠在國內(nèi)或更廣闊的國際教育領(lǐng)域工作，并能在不同的國家展現(xiàn)出競爭力。

　　此外，為了給予教師較高的社會地位和與職業(yè)流動相匹配的身份，日本、德國等國家在教師認證標準化的基礎(chǔ)上，賦予教師公務員身份。教師身份公務員化是教師職業(yè)管理高度標準化的一種表現(xiàn)。其中，日本于1949年制定了《教育公務員特例法》，將從公立幼兒園到大學的園長、校長、教師、教育委員會教育長統(tǒng)一歸為教育公務員。作為公務員的教師將定期流動作為其法定義務，義務教育階段教師需在全國輪崗，6年內(nèi)要輪崗一次，并且到偏遠貧困地區(qū)輪崗的教師薪酬比同類教師的薪酬更要高出15%～20%左右。德國教師則屬于地方公務員范疇，由各聯(lián)邦負責選拔且要求十分嚴格，尤為注重專業(yè)性和實踐性。

　　本文為國家社會科學基金“十三五”規(guī)劃教育學一般課題“學區(qū)制的比較研究”〔項目編號：BDA170025〕的研究成果之一