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區(qū)域協(xié)同立法 共護(hù)綠水青山(堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度)

發(fā)布時(shí)間:2023-07-06 16:07:00來(lái)源: 人民網(wǎng)-《人民日?qǐng)?bào)》

 

  區(qū)域協(xié)同立法,是指為解決跨區(qū)域治理難題、推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展,地緣相近的兩個(gè)以上平行立法主體共同確定立法項(xiàng)目、協(xié)同立法程序,著力構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的制度規(guī)范、相對(duì)統(tǒng)一的法治環(huán)境。這是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下應(yīng)運(yùn)而生的一種新的立法形式,是近年來(lái)地方立法工作的一大亮點(diǎn)。今年3月,十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于修改立法法的決定,明確賦予“區(qū)域協(xié)同立法”的法律地位和效力。

  近日,聚焦區(qū)域協(xié)同立法在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)綠色發(fā)展中的重要作用,記者采訪京津冀、長(zhǎng)三角、川渝等區(qū)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法和工作成效,為推動(dòng)解決跨區(qū)域治理難題提供參考借鑒。

  ——編 者

  浩浩長(zhǎng)江,滔滔嘉陵。站在兩江交匯處的重慶朝天門碼頭極目遠(yuǎn)眺,滾滾碧波,水清沙白,遠(yuǎn)處“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的標(biāo)語(yǔ)格外醒目。這樣的美景,離不開(kāi)川渝兩地關(guān)于嘉陵江保護(hù)協(xié)同立法的有力保障。

  今年3月,立法法修改,增加規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法,明確提出,“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,可以協(xié)同制定地方性法規(guī),在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”。

  近年來(lái),積極推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)成為一些地方立法的特色和亮點(diǎn),特別是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面,不少地方通過(guò)協(xié)同立法,有力推動(dòng)解決跨區(qū)域生態(tài)治理難題,促進(jìn)綠色發(fā)展,把“綠水青山就是金山銀山”的理念更好地落地落實(shí)。

  強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的綜合治理理念

  站在四川省合江縣赤水河入江口望去,只見(jiàn)波光粼粼,兩岸樹(shù)木蔥蘢,一片山光水色。

  “如今赤水河的良好水域生態(tài),得益于云貴川三省協(xié)同立法、協(xié)作保護(hù)。”四川省人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

  赤水河發(fā)源于云南,流經(jīng)貴州,最終在四川注入長(zhǎng)江。“長(zhǎng)期以來(lái),跨流域保護(hù)治理一直是江河保護(hù)的難點(diǎn)。有些河流跨多個(gè)地域,單個(gè)省市的地方立法往往面臨銜接問(wèn)題,有時(shí)會(huì)‘管住了下游,管不了上游’。”武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授陳海嵩說(shuō),在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法上,從流域整體性和生態(tài)完整性出發(fā),才能更好地做到綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理。

  于是,區(qū)域協(xié)同立法成了解決問(wèn)題的鑰匙。2021年,為了共同保護(hù)赤水河流域,云南、貴州、四川三省省人大常委會(huì)同步審議通過(guò)了關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定和三省各自的赤水河流域保護(hù)條例,并于當(dāng)年7月1日實(shí)施。

  三省省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定均作出規(guī)定,“三省堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理,全面開(kāi)展立法、行政執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督和規(guī)劃、防治等領(lǐng)域的協(xié)同配合,確保赤水河流域水資源有效保護(hù)和合理利用、水環(huán)境質(zhì)量明顯改善、水生態(tài)功能顯著提升,全面協(xié)同推進(jìn)赤水河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳循環(huán)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生?!薄叭∈∪嗣裾餐⒊嗨恿饔蚵?lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)赤水河流域保護(hù)重大事項(xiàng),共同協(xié)商解決赤水河流域保護(hù)重大問(wèn)題,并明確具體部門承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作。”

  兩年來(lái),三省跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)和聯(lián)合執(zhí)法日益完善,有效破解“上游保護(hù)下游污染”問(wèn)題,達(dá)到“1+1+1>3”的效果。

  除了全流域保護(hù)的區(qū)域協(xié)同立法,在解決特定的環(huán)保問(wèn)題上,區(qū)域協(xié)同立法也發(fā)揮著重要作用。

  “快看!是江豚!”遠(yuǎn)處浪花里幾個(gè)若隱若現(xiàn)的身影,頓時(shí)讓安徽省馬鞍山市漁業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)隊(duì)員興奮不已。通過(guò)望遠(yuǎn)鏡觀察,可以看見(jiàn)江豚圓乎乎的腦袋、胖嘟嘟的身子,渾身上下呈鉛灰色或灰白色,在水中翻滾,萌態(tài)可掬。

  據(jù)了解,江蘇南京、鎮(zhèn)江和安徽馬鞍山三市所轄江段僅占長(zhǎng)江干流總長(zhǎng)度的4%,卻匯集了約100頭長(zhǎng)江江豚,占長(zhǎng)江干流江豚數(shù)量的22%。于是,三市開(kāi)啟了長(zhǎng)江江豚保護(hù)的協(xié)同立法。2022年9月,江蘇省十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議批準(zhǔn)南京、鎮(zhèn)江兩市人大常委會(huì)提請(qǐng)的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定》。同時(shí),安徽省十三屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議同步批準(zhǔn)馬鞍山市人大常委會(huì)提請(qǐng)的這一《決定》。

  將保護(hù)范圍從自然保護(hù)區(qū)的“點(diǎn)”拓展延伸到長(zhǎng)江流域的“面”,著力突出全流域保護(hù);規(guī)定對(duì)長(zhǎng)江江豚及其生存環(huán)境可能造成不利影響的建設(shè)項(xiàng)目,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照要求進(jìn)行專題論證,落實(shí)避讓、減緩、補(bǔ)償、重建等保護(hù)措施;規(guī)定將每年10月24日定為長(zhǎng)江江豚保護(hù)宣傳日,加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)科普宣傳教育;明確通過(guò)協(xié)同立法的形式,健全完善上下游、左右岸跨地區(qū)跨部門協(xié)同保護(hù)制度,加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江江豚全生命周期的保護(hù)……

  江蘇省法治建設(shè)研究基地首席專家、金陵科技學(xué)院立法研究院院長(zhǎng)劉小冰說(shuō),三座城市的長(zhǎng)江江豚保護(hù)工作從原先的“單槍匹馬”到如今的協(xié)同立法,共同確定、同步實(shí)施的《決定》為江豚生長(zhǎng)繁殖提供了更有力的法治保障。

  推動(dòng)構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

  “加油門,再加油門!”北京市門頭溝區(qū)某綜合檢查站,執(zhí)法人員攔下了一輛準(zhǔn)備進(jìn)北京的重型卡車,進(jìn)行尾氣排放檢測(cè)。

  “1.42!”連續(xù)4次檢測(cè)后,不透光煙度計(jì)報(bào)出了檢測(cè)結(jié)果。該重型卡車尾氣排放超標(biāo)。

  今年4月,河北省保定市生態(tài)環(huán)境局淶水縣分局會(huì)同北京市門頭溝區(qū)生態(tài)環(huán)境局,在門頭溝區(qū)某檢查站和淶水縣某檢查站聯(lián)合開(kāi)展重型柴油貨車尾氣排放路檢抽測(cè)工作。本次聯(lián)合執(zhí)法旨在實(shí)踐不同行政區(qū)域“一體化”執(zhí)法新模式,破解“兩地交界處”環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管難點(diǎn)。

  據(jù)介紹,在京津冀三地同步實(shí)施機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例之后,這樣的協(xié)同執(zhí)法越來(lái)越多。維修復(fù)檢不合格的超標(biāo)排放車輛還會(huì)被錄入京津冀三地的超標(biāo)排放名單,在三地都“寸步難行”。

  作為落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的首個(gè)立法協(xié)同項(xiàng)目,北京市、天津市和河北省三地人大于2020年同步審議通過(guò)機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例。在條例中,聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管被作為破解跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題治理的重要抓手。

  其中,《北京市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》規(guī)定:“市人民政府應(yīng)當(dāng)與天津市、河北省及周邊地區(qū)建立機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”“本市與天津市、河北省建立新車抽檢抽查協(xié)同機(jī)制,對(duì)新生產(chǎn)、銷售的機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查”……

  除了針對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的直接依法懲治,區(qū)域協(xié)同立法對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)管也擴(kuò)展到了治理全過(guò)程。

  炎炎夏日,萬(wàn)木蔥蘢。在四川省廣元市,鳶飛魚(yú)躍、一江清水向東流的生態(tài)美景正在嘉陵江畔呈現(xiàn)。

  2022年1月,《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定》《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》同步實(shí)施。這是川渝兩省市推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法的首次嘗試。

  “決定+條例”實(shí)施后,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,重慶、四川兩地聯(lián)合啟動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng),治理突出問(wèn)題,化解跨界河流治理不同步、解決不及時(shí)、側(cè)重不統(tǒng)一等癥結(jié)。兩地還建立橫向生態(tài)補(bǔ)償、突發(fā)水污染事件處置等工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)跨界河流毗鄰地區(qū)的信息互通、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)防聯(lián)治。

  統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)資源高水平保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

  山水江河,既要一心一意謀保護(hù),也要齊心協(xié)力促進(jìn)保護(hù)和發(fā)展協(xié)同。

  藍(lán)天白云,碧波泛舟。白鷺展翅掠過(guò)水面,游船穿梭往來(lái)。

  如今,大運(yùn)河京冀段實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,乘船游運(yùn)河成為一種時(shí)尚的休閑度假方式,人與自然和諧共生的美景令人應(yīng)接不暇。

  “要實(shí)現(xiàn)大運(yùn)河文化資源的充分開(kāi)發(fā)、傳承和利用,做好大運(yùn)河及其沿岸生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)必不可少。”北京市人大常委會(huì)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人說(shuō)。

  2022年底,由北京市、天津市和河北省三地人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)共同起草的《關(guān)于京津冀協(xié)同推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的決定》,經(jīng)三地人大常委會(huì)分別表決通過(guò),均自2023年1月1日起施行?!稕Q定》指出,“協(xié)同推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用,應(yīng)當(dāng)共同加強(qiáng)綠色生態(tài)廊道建設(shè)、生態(tài)空間管控和生態(tài)保護(hù)修復(fù)……”

  《決定》頒布實(shí)施以來(lái),北京市水務(wù)部門堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,進(jìn)一步強(qiáng)化運(yùn)河的生態(tài)空間管控和生態(tài)保護(hù)修復(fù),同時(shí)加強(qiáng)與河北等地的協(xié)作。如今,北運(yùn)河北京境內(nèi)全河段水質(zhì)基本穩(wěn)定在地表水環(huán)境Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn),冬季部分時(shí)間段達(dá)地表水環(huán)境Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn),出境斷面已全部實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。

  現(xiàn)在的北運(yùn)河,河畔的濱水步道、景觀棧道平臺(tái)時(shí)常人山人海?!斑\(yùn)河清了,運(yùn)河邊就更熱鬧了,運(yùn)河文化就更火了!”一位游玩的市民說(shuō)。

  以環(huán)境資源的保護(hù),促進(jìn)資源的高效集約可持續(xù)利用,也是近年來(lái)區(qū)域協(xié)同立法推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。

  2023年1月10日,在山東省十三屆人大常委會(huì)第四十一次會(huì)議上,山東黃河沿岸九市制定的9件“黃河水資源保護(hù)與節(jié)約集約利用”法規(guī)被集中表決通過(guò)。

  “統(tǒng)籌當(dāng)?shù)氐乇硭⒌叵滤?、區(qū)域外調(diào)水、非常規(guī)水等各類水資源,實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置”;

  “市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立完善區(qū)域性水權(quán)交易機(jī)制,依托公共資源交易平臺(tái),支持水權(quán)在流域之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間、用水單位之間流轉(zhuǎn)”……

  “我們?cè)谘攸S九市啟動(dòng)‘黃河水資源保護(hù)與節(jié)約集約利用’協(xié)同立法,打破區(qū)域空間距離和行政壁壘,建立共同遵守的制度規(guī)則?!鄙綎|省人大常委會(huì)辦公廳一級(jí)巡視員石曉說(shuō)。

  陳海嵩說(shuō),下一步,環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)更好與長(zhǎng)江保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等國(guó)家立法相承接,關(guān)注法律制度的細(xì)化落實(shí),為綠色發(fā)展提供更有力的法治保障。

  《 人民日?qǐng)?bào) 》( 2023年07月06日 18 版)

(責(zé)編:李文治)

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