作者：張文霞（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員）；薛姝（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員）

　　中央高度重視科研院所的改革與發(fā)展問題，2021年11月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過的《科技體制改革三年攻堅(jiān)方案（2021—2023年）》再次提出推進(jìn)科研院所改革的任務(wù)。在中國(guó)科學(xué)院第二十次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十五次院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)第十次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。政府屬科研院所是科技創(chuàng)新的重要載體和國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略需求和戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，探索建立適合其特點(diǎn)的管理制度，應(yīng)成為下一步科研院所改革的重點(diǎn)。

　　科研院所具有不同于其他創(chuàng)新主體的特征

　　政府屬科研院所一般因公共目的而設(shè)立，主要由政府資助，其研發(fā)活動(dòng)和科研任務(wù)具有很強(qiáng)的公共性、戰(zhàn)略性和綜合性，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和支撐政府履行職能方面發(fā)揮主體和骨干作用。

　　從我國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新體系格局來(lái)看，政府屬科研院所應(yīng)在強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)中發(fā)揮更大作用。

　　政府屬科研院所具有與一般事業(yè)單位、高校、企業(yè)等其他創(chuàng)新主體不同的特征。一是普遍以科技創(chuàng)新為主業(yè)，高層次科技人才和創(chuàng)造性活動(dòng)密集，成果產(chǎn)出周期長(zhǎng)、不確定性大；二是多以完成科技任務(wù)為導(dǎo)向，學(xué)科發(fā)展常融于研發(fā)活動(dòng)，具有以任務(wù)帶學(xué)科、帶人才培養(yǎng)的鮮明特色；三是擅長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)和任務(wù)攻關(guān)，在應(yīng)用基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)攻關(guān)方面具有組織優(yōu)勢(shì)；四是既緊貼行業(yè)又緊靠科技前沿，具有行業(yè)共性技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)的特征和優(yōu)勢(shì)，有利于有效連接行業(yè)需求與創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)研發(fā)活動(dòng)與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用、公共服務(wù)等的融合及互相促動(dòng)。

　　基于上述特點(diǎn)，其管理體制既要符合一般公共機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和定位，由政府提供相對(duì)穩(wěn)定、可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)和條件保障，以履行職責(zé)、完成使命；又要遵循創(chuàng)新規(guī)律，建立具有充分自主性、靈活性、能夠有效激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力和活力的運(yùn)行機(jī)制和管理方式，以及適應(yīng)團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)和科研任務(wù)攻關(guān)特點(diǎn)的科研經(jīng)費(fèi)支持方式。

　　借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)使我國(guó)科研院所發(fā)展邁上新臺(tái)階

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛改革和重組科研機(jī)構(gòu)以提高創(chuàng)新活力，它們對(duì)科研機(jī)構(gòu)的管理有不少共性。

　　一是力求按照科研機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和定位，建立特有的管理制度并以法律法規(guī)形式予以保證，甚至實(shí)行“一所一法”“一所一策”，如美國(guó)的“國(guó)立衛(wèi)生研究院法”“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院法”等。

　　二是政府會(huì)為科研機(jī)構(gòu)提供較為充足、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。例如，英、美、德、日等國(guó)家的國(guó)立研究機(jī)構(gòu)基本都以國(guó)家財(cái)政投入為主，并且對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)集中投入。

　　三是面對(duì)不斷加劇的全球經(jīng)濟(jì)與科技競(jìng)爭(zhēng)，一些國(guó)家在某些重要領(lǐng)域新建或強(qiáng)化了對(duì)卓越科研機(jī)構(gòu)的支持。例如，日本在1999年開始推行獨(dú)立行政法人化改革之后，2015年再次改革，又將31個(gè)獨(dú)立行政法人科研機(jī)構(gòu)改為“國(guó)立研究開發(fā)法人”，單獨(dú)制定適合研究開發(fā)規(guī)律的管理制度。2016年，日本出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)特定國(guó)立研究開發(fā)法人研究開發(fā)等的特別措施法》，又將一些特定領(lǐng)域的卓越科研機(jī)構(gòu)改為“特定國(guó)立研究開發(fā)法人”，給予特殊支持，以強(qiáng)化研究機(jī)構(gòu)在前沿技術(shù)研究和應(yīng)用中的地位和作用，最大程度釋放創(chuàng)新活力，促進(jìn)產(chǎn)出世界最高水平的成果。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)政府屬科研院所不斷改革創(chuàng)新，獲得長(zhǎng)足發(fā)展，創(chuàng)新能力、公共服務(wù)意識(shí)和水平、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用等都得到顯著提升。面對(duì)國(guó)內(nèi)外新的形勢(shì)與挑戰(zhàn)，我國(guó)應(yīng)充分借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)深化改革、探索創(chuàng)新，走出一條具有自己特色和優(yōu)勢(shì)的高水平科研院所建設(shè)之路。特別是有實(shí)力、高水平的科研院所，更應(yīng)站在國(guó)家戰(zhàn)略高度，圍繞國(guó)家重大需求和戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，進(jìn)一步凝練使命定位，釋放創(chuàng)新活力，與高校、企業(yè)等形成分工合作、協(xié)同互補(bǔ)的戰(zhàn)略合力，為我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)提供強(qiáng)有力支撐。

　　多方發(fā)力讓管理制度更適合科研院所發(fā)展

　　科學(xué)確定政府屬科研院所的職能定位、探索建立新的適合其特點(diǎn)和使命定位的基本管理框架，應(yīng)成為下一步科研院所改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、核心性工作。

　　一是重新研究梳理各科研院所的職責(zé)定位，并以法律法規(guī)或機(jī)構(gòu)章程形式明確下來(lái)。按照“四個(gè)面向”，圍繞國(guó)家戰(zhàn)略和社會(huì)重大需求導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前科研院所章程管理和績(jī)效評(píng)估改革試點(diǎn)工作，以機(jī)構(gòu)章程制定為抓手，推進(jìn)“一所一策”的制度設(shè)計(jì)，提高機(jī)構(gòu)章程的權(quán)威性和有效性，使院所的職能定位和制度化保障有據(jù)可依。在科研院所章程制定中，首先應(yīng)理順科研院所與政府的關(guān)系，在章程中明確規(guī)定政府部門與科研院所的權(quán)力邊界及監(jiān)管方式，充分保障院所的管理自主權(quán)。其次，發(fā)揮科技和行業(yè)主管部門在研究確定科研院所職能定位和業(yè)務(wù)屬性方面的主導(dǎo)作用，明確章程制定的程序和關(guān)鍵內(nèi)容，如機(jī)構(gòu)的定位與職責(zé)、設(shè)立與變更、業(yè)務(wù)范圍、法人治理體系和基本運(yùn)行框架、決策機(jī)制等。值得注意的是，機(jī)構(gòu)章程只是機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理文件，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要推進(jìn)科研院所立法，逐步實(shí)現(xiàn)“一所一法”，并建立“一所一策”的財(cái)政資源配置保障方式。

　　二是探索建立科研機(jī)構(gòu)基本制度框架，實(shí)行更科學(xué)合理的分類評(píng)價(jià)、分類支持和分類管理。借鑒國(guó)際上特別是日本科研機(jī)構(gòu)的改革經(jīng)驗(yàn)，按照科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一般規(guī)律，建立科研院所管理的特有制度框架，以區(qū)別于一般事業(yè)單位進(jìn)行管理。其核心是按照各科研機(jī)構(gòu)的職責(zé)使命、主要業(yè)務(wù)活動(dòng)類型和屬性等給予不同的支持和考核評(píng)價(jià)方式，突出機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略定位和分類管理，并保障其在內(nèi)部管理、薪酬激勵(lì)上擁有充分自主權(quán)。在改革過程中，應(yīng)強(qiáng)化科技主管部門在科研機(jī)構(gòu)設(shè)置、評(píng)估和資源配置方面的統(tǒng)籌管理作用，建立相應(yīng)的審核、預(yù)算統(tǒng)籌機(jī)制，減少重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

　　三是改革完善科技資源配置機(jī)制，支持科研院所加快建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略科技力量和超前部署重大項(xiàng)目。在保持國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性資助格局基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，探索更多政府穩(wěn)定支持方式和渠道，以支持國(guó)家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)和科技自立自強(qiáng)。建議在科研院所中探索開展戰(zhàn)略性科技力量建設(shè)試點(diǎn)工作，選取部分高水平院所作為試點(diǎn)，開展全面的管理體制機(jī)制改革和科研組織模式創(chuàng)新；設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持其面向未來(lái)、立足科技發(fā)展前沿和國(guó)家戰(zhàn)略需求，超前布局前瞻性的高科技研發(fā)項(xiàng)目，為實(shí)現(xiàn)換道超車、突破國(guó)外技術(shù)封鎖積蓄有生力量、打下技術(shù)基礎(chǔ)。集中優(yōu)勢(shì)資源，支持重點(diǎn)領(lǐng)域的科研院所進(jìn)一步打造各種高水平國(guó)家科技創(chuàng)新平臺(tái)，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)和戰(zhàn)略性科技任務(wù)，匯聚資源，牽頭組織企業(yè)、高校等創(chuàng)新力量開展協(xié)作攻關(guān)，探索新型舉國(guó)體制的有效組織方式。