作者：陳龍（中國財政科學研究院研究員）

　　中央經(jīng)濟工作會議對我國經(jīng)濟形勢作出了科學判斷，提出積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效。當前，我國經(jīng)濟回升向好，高質(zhì)量發(fā)展扎實推進。做好明年經(jīng)濟工作，要按照中央經(jīng)濟工作會議的部署，優(yōu)化積極的財政政策，提升宏觀經(jīng)濟治理效能，激發(fā)我國經(jīng)濟增長潛力，持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

　　充分認識我國經(jīng)濟取得的成績以及經(jīng)濟運行的新變化新矛盾

　　今年以來，我國加強宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，著力擴大內(nèi)需，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，克服種種困難，成績斐然，來之不易，國民經(jīng)濟持續(xù)回升向好，新動能體量不斷提升，高質(zhì)量發(fā)展扎實推進。同時，也要看到我國經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的新變化和新矛盾。中央經(jīng)濟工作會議指出，進一步推動經(jīng)濟回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多。在這些新變化新矛盾中，尤其要注意由于內(nèi)需不足而引發(fā)的質(zhì)的有效提升與量的合理增長相對不足不協(xié)調(diào)的趨勢和矛盾。

　　一方面，我國經(jīng)濟質(zhì)的提升取得了很大成效，與創(chuàng)新動能、高技術(shù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。例如，今年1—10月份，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資同比增長11.1%，高于全部固定資產(chǎn)投資增速8.2個百分點；10月份，規(guī)模以上航空航天器及設備制造業(yè)增加值同比增長12.3%，規(guī)模以上智能車載設備制造、智能無人飛行器制造行業(yè)增加值分別增長89.2%和53.2%。另一方面，其他一些產(chǎn)業(yè)以及與民生相關(guān)的行業(yè)發(fā)展動力和活力不足，并且伴隨著就業(yè)壓力大、消費不振、地方財政困難以及相關(guān)領(lǐng)域部分企業(yè)經(jīng)營難度大等問題。這些現(xiàn)象和問題，主要是由于需求不足和量的增長不足引起的，從而出現(xiàn)了發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟冷熱分化。

　　我們看到，經(jīng)濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，經(jīng)濟增長的潛力仍然較大。完成中央經(jīng)濟工作會議制定的任務和目標，解決當前經(jīng)濟中的現(xiàn)實問題，需要高度警惕內(nèi)需不足引發(fā)的量與質(zhì)不協(xié)調(diào)趨勢的演化，防止增長不足引發(fā)經(jīng)濟螺旋式收縮。因此，我們必須高度重視增長的速度問題，警惕增長不足現(xiàn)象，促使經(jīng)濟保持在合理增長水平。把握好發(fā)展的動態(tài)不均衡到動態(tài)均衡的演進過程，先立后破，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，這對高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，成為當前我們經(jīng)濟工作的緊要任務。

　　積極財政政策的主要任務及基本要求

　　依據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的目標和當前經(jīng)濟運行的新變化新矛盾，未來積極財政政策的主要任務是增強經(jīng)濟活力，鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢，形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)，持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。更好地發(fā)揮積極財政政策的作用，需要把握好“適度加力”和“提質(zhì)增效”兩個基本要求。

　　“適度加力”，即財政政策的力度要合適。力度太小，則影響財政政策的效果，對經(jīng)濟持續(xù)回升向好支撐不夠；力度太大，則超過經(jīng)濟合理增長的需要和財政的承受能力，給經(jīng)濟發(fā)展和財政運行帶來新的風險。積極的財政政策適度加力，需要把握好兩點。

　　其一，財政政策的力度要與增長的潛力和現(xiàn)實需要以及國民經(jīng)濟規(guī)模相匹配。確定經(jīng)濟增長目標和財政政策力度，通常以潛在經(jīng)濟增長水平為依據(jù)。過去三年我國遭受疫情嚴重沖擊，這一時間段的經(jīng)濟數(shù)據(jù)明顯低于正常的歷史趨勢線。當前就業(yè)壓力大，一方面體現(xiàn)出現(xiàn)在的增長水平是不充分的，另一方面意味著我國具有提升增速的人力資源空間。今年新增就業(yè)的目標任務是1200萬人左右，2024年的壓力只增不減，高校畢業(yè)生人數(shù)預計將達到創(chuàng)紀錄的1187萬人，解決新增就業(yè)仍需提高經(jīng)濟增速。財政政策的力度，要與這一潛在增長水平相匹配，激發(fā)經(jīng)濟增長潛力。

　　其二，財政政策的力度與財政承受能力相適應。雖然綜合宏觀經(jīng)濟運行、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?、債務資金使用、融資成本及流動性、財政承受及償付能力、政府資產(chǎn)資源狀況等分析，我國財政赤字和政府債務總體安全，可以為加大財政政策力度提供一定的空間，但在財政收支矛盾突出、一些地方債務存在流動性和兌付風險的情況下，實施積極的財政政策，需要考慮財政的承受能力，要在優(yōu)化政策工具和方式上下功夫，減輕財政壓力，防止引發(fā)新的風險。

　　“提質(zhì)增效”，即用好財政政策空間，提升財政政策效率，以較小的政策成本取得盡可能大的調(diào)控成效。為此，主要做好兩個方面：一是優(yōu)化財政政策的作用方向，用好財政政策空間，提升經(jīng)濟增長效率，增強中長期發(fā)展動能。圍繞新質(zhì)生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設，以及擴大需求、形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)等目標，選擇合理的政策方向和方式。二是根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢的發(fā)展，通過優(yōu)化組合政策工具，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升財政資源使用效率和財政支持高質(zhì)量發(fā)展的能力。例如，隨著大規(guī)模專項債的發(fā)行，地方優(yōu)質(zhì)項目不斷減少，需要基于全國層面加快基礎(chǔ)設施建設的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合考慮融資成本、國家整體規(guī)劃和全國統(tǒng)一大市場建設等要求，調(diào)整投資方式和政府債務結(jié)構(gòu)，提升整個國民經(jīng)濟運行效率和未來潛力。

　　下一階段積極財政政策的重心

　　激發(fā)我國增長潛力，實現(xiàn)經(jīng)濟合理增長，需要維持合理充沛的總需求，加強投資動態(tài)管理，完善財政投融資方式和結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府債務結(jié)構(gòu)，提升宏觀經(jīng)濟治理效能，改善社會預期，增強經(jīng)濟活力，以公共服務和廣義基礎(chǔ)設施建設為消費和投資相互促進的著力點，消除制約消費需求的深層因素，以激發(fā)有潛能的消費，擴大有效益的投資，形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)。

　　其一，以進促穩(wěn)，加強投資規(guī)劃和動態(tài)管理，維持合理充沛的總需求，支持經(jīng)濟持續(xù)回升向好。一是立足于黨的第二個百年奮斗目標，著眼未來我國二三十年的發(fā)展，做好短期和中長期基建投資規(guī)劃，使每年廣義財政支持的基建投資規(guī)模名義增速保持在8%—9%的水平。二是通過政策引導和支持，激勵新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設施建設投資，引導實體產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)加大技術(shù)改造和創(chuàng)新投資，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力。三是在我國房地產(chǎn)市場的供需關(guān)系發(fā)生深刻變化的背景下，應根據(jù)房地產(chǎn)市場運行和商品房建設等情況，合理確定政府主導的公租房等建設投資規(guī)模，彌補由于房地產(chǎn)市場投資拖累引起的需求不足。

　　其二，完善財政投融資的方式和結(jié)構(gòu)，調(diào)整政府債務結(jié)構(gòu)，減少財政壓力，解決長期持續(xù)發(fā)展的預期和動力問題。在滿足地方基建基本需求的條件下，建立以中央為主導的投資模式，增加中央重大基建項目，逐步動態(tài)降低地方投資占比。在廣義財政投融資重大基建項目的資金來源上，予以有序分類安排，對于無現(xiàn)金流回報的公益類及國土治理、水利、農(nóng)村污水治理及水循環(huán)等重大項目安排國債資金解決；對于有現(xiàn)金流回報但周期較長的重點基建投資項目（包括工業(yè)固定資產(chǎn)投資中的部分電力、天然氣、能源、水處理及供應項目和部分交通運輸基建項目），其20%的項目資本金，由項目承接主體負責其中的10%，另外一半資本金由政策性銀行等廣義財政資金解決，財政資金給予貼息和增信支持；對于現(xiàn)金流回報充沛的基建投資項目，鼓勵開發(fā)和運營主體通過市場化方式籌措資金。這樣既不會過度增加財政負擔，又能解決長期持續(xù)發(fā)展的預期和動力問題。與優(yōu)化基礎(chǔ)設施投資結(jié)合起來，適度提升中央債務占比，控制地方債尤其是專項債的增量規(guī)模。

　　其三，綜合施策，以公共服務和廣義基礎(chǔ)設施建設為消費和投資相互促進的著力點，形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)。在培育壯大新型消費、穩(wěn)定和擴大傳統(tǒng)消費的基礎(chǔ)上，著力推動消費和投資相互促進，尤其是公共服務和廣義基礎(chǔ)設施建設方面的投資，對于改善消費環(huán)境、解決消費堵點、帶動個人的消費，具有重要作用。為此，通過增加公共服務保障性住房和廣義基礎(chǔ)設施建設方面的投資，解決好住房、養(yǎng)老、育兒、醫(yī)療等制約消費需求的主要因素，形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)。同時，健全社會保障制度，擴大社保覆蓋面，逐步提升保障水平，增強居民的消費意愿和能力。

　　其四，加強政策和工具配合，把握好政策調(diào)整節(jié)奏。根據(jù)宏觀形勢和經(jīng)濟運行狀況的變化，尤其是根據(jù)就業(yè)狀況、實際增長率與潛在增長水平的差距以及總需求的變化，加強財政、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，靈活使用相關(guān)工具，增強宏觀政策取向一致性。把握好政策調(diào)整節(jié)奏，在經(jīng)濟增長尚未達到潛在增長水平或內(nèi)生動力尚未完全恢復之前，不應過早采取收縮性政策，避免打斷經(jīng)濟恢復向好趨勢。

　　[ 責編：徐倩陽]