4200萬失能老人居家養(yǎng)老面臨諸多困難 專家提出

　　完善法治供給破解失能老人養(yǎng)老難題

　　□ 本報記者 陳磊

　　公開數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年底，全國60周歲及以上老年人口2.8億余人，占總人口的19.8%。其中，最值得關注的是失能老人，他們喪失了全部或部分生活自理能力，生存保障與尊嚴保衛(wèi)極為脆弱。而其養(yǎng)老服務，也是我國人口老齡化過程中最難解決的問題之一。

　　解決失能老人養(yǎng)老服務難題需要作出怎樣的制度安排？現(xiàn)行涉老法律是否需要修訂完善？為此，《法治日報》記者近日采訪了中國社會科學院社會政策研究中心研究員唐鈞、北京師范大學中國公益研究院副院長高云霞、中國政法大學教授李超、廈門大學法學院教授郭春鎮(zhèn)。

　　服務機構供給不足

　　居家養(yǎng)老仍是主流

　　記者：哪些原因造成了失能老人居家養(yǎng)老難題？

　　唐鈞：我們調研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)需要長期照料和護理的老年人事實上居住在自己家或兒女家，他們往往在沒有選擇時，才愿意入住養(yǎng)老護理機構。我們去國外訪問時，發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家95%以上的老年人也都住在家里，事實上沒有國家有能力建設足夠多的養(yǎng)老服務機構滿足需要。我國絕大多數(shù)失能老人處于居家養(yǎng)老狀態(tài)，他們主要需要三個方面的保障，即養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和長期照護保障。面對數(shù)量龐大的失能老人，我國的制度供給、養(yǎng)老服務設施供給、養(yǎng)老服務人員供給沒有及時跟上，仍遠遠落后于現(xiàn)實需要。

　　高云霞：我國已進入老齡化社會，特別是家庭結構中的少子化趨勢，導致以往承擔家庭照顧和養(yǎng)老功能的角色目前一定程度處于缺失狀態(tài)，養(yǎng)老服務需求向社會化轉變，但社會服務發(fā)展沒有適應經(jīng)濟發(fā)展和社會需求。同時，供給側的養(yǎng)老服務業(yè)處于起步和培育發(fā)展階段，養(yǎng)老服務供給不足，形成養(yǎng)老服務需求與供給之間的矛盾。

　　政策方面，像長期護理保險制度還處于試點和起步階段，既沒有全國性的長期護理保險制度，也沒有長期護理保險立法，這意味著，大部分城市沒有建立長期護理保險制度，無法為失能老人的基本生活照料和醫(yī)療護理所需費用提供制度上的支持和保障。

　　李超：居家養(yǎng)老是大多數(shù)老年人的養(yǎng)老方式，但由于家庭結構的變化和年輕人工作壓力的增加，很多家庭對老年人的照顧能力有限，特別是對于失能老人，其照顧和護理成本通常較高，一些家庭無法承擔高昂的成本，導致失能老人無法得到充分的照顧和護理。此外，老年人權益保障法對老年人照料作出了明確規(guī)定，但法律規(guī)定不夠具體充分、缺乏可操作性等，具體實施和執(zhí)行過程中還存在一些問題。

　　家庭是主要責任人

　　長護險制度待建立

　　記者：對于居家的失能老人，面臨的養(yǎng)老服務難題主要是家庭照料負擔重、社會化照料不專業(yè)且費用高，這些難題如何解決？

　　高云霞：失能老人的養(yǎng)老護理問題很多，比如照料責任的分擔、服務質量的管控、風險的控制等，都需要解決。以照料責任分擔為例，要根據(jù)家庭需求的差異進行分析，有一定照料能力的家庭，由家庭成員承擔職責；不具備照料能力的家庭，需要尋求社會性幫助，比如居家上門服務等，其中有兩個關鍵，一是提供上門養(yǎng)老服務的人員要專業(yè)，二是家庭需要具備相應的支付能力。

　　這就涉及費用承擔的問題。從國際經(jīng)驗來看，總體上是由政府、市場、社會和家庭共同承擔，即多元化分擔機制?；镜酿B(yǎng)老護理服務由政府補貼、個人和單位參加并繳費的長期護理保險制度分擔，高端養(yǎng)老護理服務由家庭直接從市場購買，政府兜底特殊人群的養(yǎng)老護理服務，慈善機構等社會力量提供公益性的養(yǎng)老護理服務。

　　李超：失能老人需要得到專業(yè)的護理照料，其護理責任通常由家庭成員、護理機構或專業(yè)的護理人員來承擔，多方合作和共同努力來解決。家庭成員可以提供日常的護理和照顧，包括飲食、穿衣、洗澡等；養(yǎng)老機構或護理機構可以提供專業(yè)的護理服務，包括醫(yī)療護理、康復護理、心理護理等；專業(yè)護理人員如護士、康復師等，可以提供醫(yī)療咨詢、康復指導、心理支持等。

　　而護理費用一般由家庭、政府和社會共同分擔。近日，民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關于組織開展中央財政支持經(jīng)濟困難失能老年人集中照護服務工作的通知》，這對于切實增強經(jīng)濟困難失能老人及其家庭的獲得感、幸福感和安全感具有重要意義。

　　記者：國務院發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》提出，穩(wěn)步建立長期護理保險制度，重點解決重度失能人員基本護理保障需求。這項制度進展如何？

　　唐鈞：為解決失能人員的長期護理問題，我國從2016年開展長期護理保險試點工作，2020年又將試點范圍擴大至49個城市。根據(jù)國家醫(yī)保局公布的數(shù)據(jù)，截至2022年年底，長期護理保險參保人數(shù)達到1.69億人，累計有195萬人享受待遇，累計支出基金624億元。

　　從試點情況看，失能老人被列為長期照護保障制度的首選對象。所以應該進一步擴大試點范圍，找到符合我國實際的解決問題路徑，盡快建立長期護理保險制度，在個人、單位、國家和社會之間合理分配養(yǎng)老護理責任。

　　涉老法律尚不完善

　　制定相關政策法規(guī)

　　記者：現(xiàn)行涉老法律制度供給是否能有效解決這一問題？

　　郭春鎮(zhèn)：根據(jù)老年人權益保障法和民法典，失能老人的照護，更多是家庭責任。當前不同地區(qū)、不同層級的地方性立法對失能老人進行直接照護的規(guī)范幾乎沒有，大多是對老年人權益保障法的貫徹實施辦法，僅有部分倡導性規(guī)定涉及失能老人的照護。綜上，目前失能老人的照護主要由家庭承擔，沒有監(jiān)護人的，由政府承擔相應的社會保障與照料義務。

　　記者：在這種情況下，該如何設計相關法律制度以解決失能老人的養(yǎng)老難題？

　　郭春鎮(zhèn)：解決失能老人的養(yǎng)老問題，需要家庭、政府、社會的聯(lián)動。對于家庭而言，目前主要發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎性作用，由成年子女承擔法定的贍養(yǎng)義務，即使采用社區(qū)養(yǎng)老或機構養(yǎng)老的方式，子女也應當經(jīng)?？赐騿柡蚶先耍P心老年人的精神需求。對于沒有監(jiān)護人的失能老人，則需要政府通過社會購買服務來承擔老年人的照料義務。對于政府而言，政府除了承擔部分失能老人的照料義務外，其一方面可以通過資源配置來保障失能老人的基本生活尊嚴；另一方面可以扶持與引導養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃，列入國家扶持行業(yè)目錄，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。對于社會而言，不僅可以組織整合養(yǎng)老機構、社區(qū)、醫(yī)院等各方面的資源，為失能老人提供多層次、個性化的養(yǎng)老服務，還可以通過社區(qū)服務、志愿活動以及社會支持網(wǎng)絡來增強失能老人的生活質量。

　　解決失能老人的養(yǎng)老問題，還需要技術與養(yǎng)老行業(yè)的深度融合，推進失能老人的智慧養(yǎng)老服務，通過物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等信息技術為失能老人的養(yǎng)老服務提供廣泛的支持。政府應當通過制度設計、法律安排鼓勵養(yǎng)老行業(yè)積極研發(fā)相關的老年監(jiān)測技術、傳感技術等，促成信息技術與養(yǎng)老服務的有機結合，緩解養(yǎng)老人力資源不足的現(xiàn)狀。推進醫(yī)療技術與養(yǎng)老服務的醫(yī)養(yǎng)結合，使失能老人在養(yǎng)老過程中能夠得到相應的康復治療和老年病服務，提升老年生活的質量。

　　失能老人的養(yǎng)老難題主要是資源配置和義務責任分配問題，當前我國在法律規(guī)定和社會心理層面更偏重于家庭養(yǎng)老模式。如果將來公眾接受社會養(yǎng)老并形成基本共識，且隨著中國式現(xiàn)代化不斷發(fā)展，經(jīng)濟和社會發(fā)展到了相應程度，時機成熟時可通過立法規(guī)定社會養(yǎng)老。

　　李超：解決失能老人群體面臨的養(yǎng)老難題，需要政府、家庭和全社會的共同努力和承擔責任，特別是政府應該加大對老年人的養(yǎng)老保障力度，完善社會保障和福利體系。這包括制定相關政策和法規(guī)，建立和完善養(yǎng)老服務體系，提供醫(yī)療、康復、護理、精神慰藉等服務，并加強對養(yǎng)老服務和老年福利的監(jiān)管。

　　《法治日報》2023年10月23日08版