【“一帶一路”進行時】

　　作者：王 棟（南開大學國際法學博士）徐祥民（中國法學會理事、學術委員會委員）

　　2021年11月，習近平總書記在第三次“一帶一路”建設座談會上指出，要正確認識和把握共建“一帶一路”面臨的新形勢。當前，世界百年未有之大變局正加速演變，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的激烈競爭前所未有，氣候變化、疫情防控等全球性問題對人類社會帶來的影響前所未有，共建“一帶一路”國際環(huán)境日趨復雜。習近平總書記強調(diào)，要扎牢風險防控網(wǎng)絡，努力實現(xiàn)更高合作水平、更高投入效益、更高供給質量、更高發(fā)展韌性，推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展不斷取得新成效。

　　近年來，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展逐步加快，尤其是2013年“一帶一路”倡議提出以來，我國的海外投資規(guī)模快速增長，已經(jīng)成為世界第一大對外投資國，我國的海外利益也越來越多。當世界進入百年未有之大變局時，不論是國家還是公民、法人等利益主體，都會關心我國海外利益的維護，而領事與外交保護就是十分重要的保護手段。

　　按照國際法規(guī)定，國籍國對在外國的本國公民擁有屬人管轄權。因此，國籍國可以對在外國的本國公民進行“領事保護”和“外交保護”。領事保護，是指派遣國的外交、領事機關或領事官員，在國際法允許的范圍內(nèi)，在接受國保護派遣國的國家利益、本國公民和法人的合法權益的行為?？梢钥闯?，領事保護不需要“損害實際發(fā)生”，也不以“用盡當?shù)鼐葷睘闂l件。這種保護屬于“當?shù)鼐葷敝械囊环N方式。它是外交保護的前置常態(tài)性、職權性預警和應急保護機制。外交保護，是指一國在它的國民遭受另一國國際不法行為的損害，而那些國民的合法權益通過正常途徑不能得到滿足時，有權向其受害的國民提供保護。“損害實際發(fā)生”“用盡當?shù)鼐葷笔峭饨槐Ｗo的國際法基本原則。外交保護是領事保護機制用盡后的兜底性保護方式。兩種保護機制均是我國維護海外利益的重要手段，我國在兩種保護機制的構建方面已經(jīng)作出了多年的努力和探索。

　　21世紀以來，中國逐步建立了中央、地方、駐外使領館、企業(yè)和公民個人“五位一體”的境外安保工作聯(lián)動網(wǎng)絡，形成了立體式領事保護機制模式，海外安全應急和保障能力取得了長足進展。2018年3月，外交部結合工作實踐，起草了《中華人民共和國領事保護與協(xié)助工作條例（草案）》（征求意見稿），并公開征求公眾意見。征求意見稿簡明細致、體系完善、責任明確，具有較強的可操作性。從法律位階上看，起草中的征求意見稿屬于行政法規(guī)。在制度初創(chuàng)時期，先制定一部行政法規(guī)是符合實際的，也是符合發(fā)展規(guī)律的。黨的十九屆四中全會提出，要構建海外利益保護和風險預警防范體系，完善領事保護工作機制，維護海外同胞安全和正當權益，保障重大項目和人員機構安全。

　　2011年利比亞撤僑行動中，中國首次動用軍事力量，僅12天就撤離了3萬多名我國在利比亞的僑民，是一次舉世矚目的國家力量展示。2015年3月也門政壇爆發(fā)危機，中國在也門的629名僑民受困，面對美國都無法進行的撤僑行動，中國利用在亞丁灣執(zhí)行任務的軍艦安全完成撤僑行動?？梢娭袊言陬I事保護領域采取過重大舉措，取得了巨大成就。

　　除了多次撤僑行動中我國展現(xiàn)出的強大應急處理能力，我國也已經(jīng)著手將更多精力放在防護預警機制的建設上，完善我國的海外風險預警體系，做到“防患于未然”。目前，預警信息溝通平臺包括政府和非政府組織之間的信息溝通平臺，以及中國政府和外國政府之間的信息溝通平臺。中國已經(jīng)建立了政府和非政府組織之間的信息溝通平臺。借助境外中國公民和機構安全保護工作部際聯(lián)席會議機制，政府和非政府組織之間可以實現(xiàn)信息共享。

　　相對于領事保護，外交保護通過將國民“私權利”上的糾紛上升為國家與國家之間的爭端，為海外國民提供“用盡當?shù)鼐葷焙蟮谋Ｗo，是保護我國海外利益的一項重要制度。在有關我國海外華人合法權益受損的相關案例中，我國都是通過領事保護或協(xié)助的形式維護相關利益的。而孟晚舟案讓我們看到了我國政府的外交保護力量，展示了中國強大的外交保護實力。關于孟晚舟案，中國多次表明嚴正立場，美加兩國濫用其雙邊引渡條約，對中國公民無理采取強制措施，是對中國公民合法權益的嚴重侵犯。同時，敦促美方立即撤銷對孟晚舟的逮捕令，不要發(fā)出正式引渡請求，并敦促加方立即釋放孟晚舟，切實保障她的合法、正當權益。這些都是中國政府對公民孟晚舟行使外交保護的方式。最終，在中國政府的外交保護努力之下，2021年9月25日晚，孟晚舟結束了加拿大方面近3年的非法拘押，乘坐中國政府包機抵達深圳寶安國際機場，順利回到祖國。孟晚舟案是中國外交保護能力建設進程中的里程碑事件，極大提振了中國人民對黨和國家外交保護能力的信心，也向全世界展示了中國政府對本國公民合法利益提供保護的決心。孟晚舟案也提醒我們重新審視外交保護制度建設的重要性，中國的外交保護制度許多方面仍處于起步階段，有著巨大的制度建設潛力。

　　從維護海外利益的實際需要看，我國應加強對外交保護國際法規(guī)則的研究，積極參加相關國際法的制定，及時建立健全我國自己的外交保護制度。我國政府已經(jīng)為此作出十分積極的努力，在聯(lián)合國《外交保護條款草案》的立法過程中，我國政府積極參與，并闡述了我國的立場和建議。此外，還應完善外交保護的指導性政策。外交保護國內(nèi)立法只是外交保護實施的一個方面，大量的外交保護行為需要用指導性政策去統(tǒng)領。例如，對哪些案例要進行外交保護，應根據(jù)國家外交工作的需要來酌定，這就要求制定完善的指導性政策來配套執(zhí)行。

　　當前，中國正意氣風發(fā)向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。在此進程中，中國從資本流入國向對外投資國轉變，從國際法規(guī)則運用者向國際法規(guī)則創(chuàng)造者轉變。完善海外利益保護能力的建設，是這一時期的重要課題。黨的十九屆四中全會提出，加強涉外法治工作，建立涉外工作法務制度，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平。這為進一步完善海外利益保護立法提供了指引。中國將堅持在黨的領導下，國內(nèi)國際制度環(huán)境建設并重，大力推進法治建設，促進共建“一帶一路”，實現(xiàn)中華民族自我成就與世界人民共享發(fā)展的有機統(tǒng)一。