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規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制(政策解讀)

發(fā)布時間:2023-11-27 09:40:00來源: 人民網(wǎng)-人民日報

  為進一步深化基礎設施投融資體制改革,切實激發(fā)民間投資活力,國務院辦公廳近日轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(以下簡稱《意見》),對政府和社會資本合作新機制(以下簡稱“新機制”)提出具體要求。

  政府和社會資本合作(PPP)模式在我國實施以來,一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用,但在實踐中也存在一些亟待解決的課題。新機制會帶來哪些新變化?記者采訪獲知,新機制與以往PPP政策的差異主要有三方面:聚焦使用者付費項目,優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與,全部采取特許經(jīng)營模式。

  聚焦使用者付費項目

  能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流預期,從源頭上防范新增地方隱性債務

  根據(jù)《意見》,PPP項目應聚焦使用者付費項目,明確收費渠道和方式,項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報,不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。

  國家發(fā)展改革委投資司有關負責人表示,從國際經(jīng)驗看,PPP主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營、基于公共部門(政府)付費的私人融資計劃兩種模式。此前,部分以政府付費為主的PPP項目收益不足甚至缺乏收益來源,政府方向社會資本承諾固定回報或保障最低收益進行補足,提前鎖定、固化政府未來支出責任。

  國家發(fā)展改革委投資研究所融資室副主任李澤正表示,新機制強調“聚焦使用者付費項目”,要求項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報,從源頭上防范新增地方隱性債務。清華大學投融資政策研究中心助理研究員王盈盈認為,具有使用者付費基礎的項目通常符合社會公眾實際需求,能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流預期,聚焦這些項目,有利于擠出可能過度超前建設或者相對滯后的項目。

  《意見》提出,政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下,在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持;政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外,不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式,使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

  “新機制并不完全排除政府投資支持和政府付費,但嚴格限制了政府支出條件?!敝袊鴩H工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬表示,按照新機制,政府投資支持主要是在項目建設期,可通過政府資本金注入或建設投資補助等形式實現(xiàn),如果涉及政府資本金注入,應按照《政府投資條例》要求,納入政府投資項目管理;政府付費是在項目運營期間,“按規(guī)定補貼運營”通常采用行業(yè)或區(qū)域規(guī)定的統(tǒng)一運營補貼標準,與項目是否采用PPP模式不直接相關,也不會因為采用PPP模式而新增政府支出責任。

  優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與

  堅持初衷、回歸本源,將進一步調動民間資本參與項目積極性

  業(yè)內專家表示,過去實施的PPP項目中,不少中央企業(yè)和地方國企作為社會資本角色參與,盡管發(fā)揮了積極作用,但對民間投資形成一定程度的擠出效應?!兑庖姟诽岢?,要堅持初衷、回歸本源,最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP新建(含改擴建)項目。

  “新機制明確了優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與?!眹野l(fā)展改革委投資司有關負責人表示,《意見》提出要最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP新建(含改擴建)項目,并根據(jù)不同項目公共屬性強弱,將PPP新建(含改擴建)項目分為三類,同時制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱《清單》)。

  徐成彬表示,《清單》實行分類管理:一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目,如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目,應由民營企業(yè)獨資或控股;二是關系國計民生、公共屬性較強的項目,如城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項目,民營企業(yè)股權占比原則上不低于35%;三是涉及國家安全、公共屬性強的項目,如具有發(fā)電功能的大中型水利項目,應積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與?!叭愴椖康耐顿Y規(guī)模、公益屬性、建設難度逐漸遞進,民營股權參與比例總體趨減,但第二、三類項目并不排除有能力的民營企業(yè)獨資或控股?!毙斐杀蛘f。

  《意見》還明確,對《清單》所列領域以外的PPP項目,也可積極鼓勵民營企業(yè)參與;外商投資企業(yè)參與PPP項目,按照外商投資管理有關要求并參照相關規(guī)定執(zhí)行。國家發(fā)展改革委將及時收集、整理各方面對清單實施過程中的意見建議,并結合投資管理新形勢新要求,對項目清單進行動態(tài)調整。

  國家發(fā)展改革委投資司有關負責人表示,新機制將特許經(jīng)營期限延長至40年,投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當延長,明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有,均有助于提升民間資本參與項目積極性。

  全部采取特許經(jīng)營模式

  風險可控、監(jiān)管嚴密,將保證PPP項目規(guī)范發(fā)展陽光運行

  《意見》提出,PPP應全部采取特許經(jīng)營模式實施,并在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬,清晰界定各方權責利關系。

  受訪專家認為,特許經(jīng)營模式風險可控、監(jiān)管嚴密、投資回報路徑清晰,新機制提出PPP項目應全部采取特許經(jīng)營模式實施,有利于形成更好的政策和市場環(huán)境,防止出現(xiàn)不規(guī)范的模式和潛在的風險。

  為規(guī)范推進建設實施,《意見》從嚴格審核特許經(jīng)營方案、公平選擇特許經(jīng)營者、規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、嚴格履行投資管理程序、做好項目建設實施管理等方面提出一系列措施。

  “為公平選擇特許經(jīng)營者,新機制明確將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準,并關注項目運營管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力和信用評級狀況?!毙斐杀蛘f,這些公開競爭條件不再像以往過于強調融資和施工能力,有利于優(yōu)秀的民營企業(yè)脫穎而出。

  根據(jù)《意見》,2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的以及后續(xù)新實施的PPP項目,均應按照新機制執(zhí)行。

  國家發(fā)展改革委投資司有關負責人表示,地方各級政府要規(guī)范推進本級政府事權范圍內的特許經(jīng)營項目,依法依規(guī)明確特許經(jīng)營項目實施機構,切實負起主體責任;社會資本方和咨詢機構要全面準確理解新機制內涵,客觀合理地從專業(yè)角度推動具體項目。

(責編:李文治)

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