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科學(xué)有序推進(jìn)廣州城中村改造

發(fā)布時(shí)間:2023-12-28 11:56:00來(lái)源: 廣州日?qǐng)?bào)

  2023年7月26日,廣東省委常委會(huì)召開會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出:要“加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、城中村改造等領(lǐng)域重大項(xiàng)目建設(shè)”。2023年初以來(lái),廣州即加大力度推進(jìn)城中村改造,堅(jiān)持“拆、治、興”并舉,推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目,力爭(zhēng)完成2000億元城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)。當(dāng)前,廣州市城中村在占地面積大、居住人口多、在駐小微企業(yè)數(shù)量眾多等情況下,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共服務(wù)等效益產(chǎn)出偏低,突出表現(xiàn)為:產(chǎn)業(yè)低端化、公建配套不足、環(huán)境擁擠臟亂差和安全隱患較為突出、社會(huì)治理水平粗放滯后等等,與廣州實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求和群眾的期待存在著一定的差距。在廣州這一超大城市科學(xué)有序推進(jìn)城中村改造,有利于改善城市空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、改善民生和擴(kuò)大內(nèi)需,從而從根本上消除城市建設(shè)發(fā)展和治理中的短板,助力廣州實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

  廣州未來(lái)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo),城中村改造作為重大舉措,具有決定性的意義。第一,現(xiàn)階段廣州城中村處于“自發(fā)生長(zhǎng)”的狀態(tài),與廣州超大城市發(fā)展戰(zhàn)略要求不相符合,在城中村實(shí)施更新改造,推進(jìn)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)更新,是廣州落實(shí)城市建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的必要組成;第二,廣州城中村歷史欠賬多,建設(shè)無(wú)序、問(wèn)題復(fù)雜,借由更新改造協(xié)同解決廣州城中村存在的各類問(wèn)題,是廣州提升城市能級(jí)和品質(zhì)的必經(jīng)路徑;第三,從“三生(生產(chǎn)、生活和生態(tài))”視角來(lái)看,廣州城中村事實(shí)上承擔(dān)著城市生產(chǎn)、生活、環(huán)境保護(hù)和文化傳承、安全保障等功能,通過(guò)更新改造,有助于實(shí)現(xiàn)提高生活品質(zhì)、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、傳承歷史文脈和落實(shí)生態(tài)保護(hù)等多元目標(biāo)。

  對(duì)廣州這一國(guó)際化大都市而言,“城中村改造”是一塊十分難啃的骨頭,它意味著要對(duì)城市進(jìn)行局部、有針對(duì)性的空間優(yōu)化再生產(chǎn),進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市的深層次轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。城中村改造作為城市更新行動(dòng)中的重要議題,面臨很多的治理難題,包括:城中村改造的發(fā)展動(dòng)力不足;城中村改造中現(xiàn)有利益關(guān)系難以重塑;城中村改造面臨空間資源再配置公平和效率平衡難題等。從規(guī)則治理視角出發(fā),研究城市更新制度規(guī)則重構(gòu)及優(yōu)化問(wèn)題,有利于解決在城市有限的存量空間中,科學(xué)有序推進(jìn)城市更新,以取得“補(bǔ)歷史短板”和“謀未來(lái)發(fā)展”的雙向突破。

  第一,完善“核心文件+配套政策+微觀制度”制度建設(shè)。廣州在城中村改造進(jìn)程中,所涉及的“核心文件”主要指全面推進(jìn)城中村改造的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件,據(jù)悉,《廣州市城中村改造條例(意見稿)》擬于近期進(jìn)行第三次審議并交付表決;“配套政策”關(guān)聯(lián)到土地規(guī)劃、城市住建、財(cái)稅金融和用地政策、技術(shù)配套標(biāo)準(zhǔn)、稅收導(dǎo)則等;“微觀制度”主要指激發(fā)城中村基層多方活力的相關(guān)規(guī)則。要以制度解決發(fā)展動(dòng)力、利益重塑和優(yōu)化城市空間再生產(chǎn)問(wèn)題。因城中村情況各異,更新改造須更多地考慮不同城中村的階段特征、多方需求,在不與國(guó)家、省、市政策制度相沖突的情況下,鼓勵(lì)城中村基層因地制宜重構(gòu)與優(yōu)化更新改造規(guī)則,在打破舊有利益格局的基礎(chǔ)上,重塑優(yōu)化各方利益關(guān)系并提高其經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用。

  第二,充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)主體、統(tǒng)籌主體和實(shí)施主體等的積極作用。城中村改造牽涉環(huán)節(jié)眾多,更新改造行為是一項(xiàng)涉及社會(huì)的整體事項(xiàng)。廣州城中村更新改造既需要由市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)的“高位引領(lǐng)”,也需要市一級(jí)職能部門以及區(qū)一級(jí)政府部門“各司其職”,其中職能部門負(fù)責(zé)推進(jìn)各自分管環(huán)節(jié)中更新事項(xiàng),區(qū)一級(jí)政府部門作為責(zé)任主體,基層一級(jí)政府發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通的功能作用。城中村更新改造的制度設(shè)計(jì)中,應(yīng)將產(chǎn)權(quán)主體、統(tǒng)籌主體和實(shí)施主體等各方社會(huì)主體都考慮在內(nèi),充分發(fā)揮各方的積極作用,一方面加強(qiáng)“自上而下”的規(guī)則設(shè)計(jì)主導(dǎo)更新進(jìn)程,另一方面通過(guò)來(lái)自基層的“自下而上”的更新政策影響規(guī)則創(chuàng)新。

  第三,著眼于“全運(yùn)行體系”優(yōu)化城中村更新改造效果。城中村更新改造涉及要素眾多,包括更新的對(duì)象、內(nèi)容、方式方法、資金籌措與運(yùn)營(yíng)、利益分配等等。在目前階段,制度建設(shè)與治理要特別關(guān)注以下幾個(gè)方面:一是在更新改造全過(guò)程引入“供需匹配”思維。為了更加精準(zhǔn)地激發(fā)改造區(qū)域的商業(yè)活力和多元主體的全程參與意愿,從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化多個(gè)方面有效回應(yīng)人本需求,在改造前期就要將“供需匹配”引入規(guī)則制度建設(shè)之中,尤其要注重以需求引導(dǎo)供給,創(chuàng)設(shè)和諧良好的更新改造制度基礎(chǔ)。二是從規(guī)則制度層面加強(qiáng)空間統(tǒng)籌力度,以更為寬廣的視野深入推進(jìn)城市更新行動(dòng)。城中村改造應(yīng)突破舊有單體項(xiàng)目建設(shè)的局限,從統(tǒng)籌片區(qū)空間出發(fā),延展更新改造“以物論物”“以舊論舊”的思維,從根本上優(yōu)化空間再生產(chǎn)。例如,城中村改造中重視老年人群體的權(quán)益保護(hù),修建具有過(guò)渡性質(zhì)的養(yǎng)老設(shè)施,為老年群體提供創(chuàng)造“福利”,即為典型的空間統(tǒng)籌思路;三是以規(guī)則制度創(chuàng)新撬動(dòng)更新改造的各類資金主體,為城中村改造注入資金動(dòng)力。如推出“國(guó)企做地”創(chuàng)新模式,配合激發(fā)多元資金主體積極性,以及成本管理和運(yùn)營(yíng)增益制度化設(shè)計(jì),以求突破資金投入瓶頸。

  綜上所述,科學(xué)有序推進(jìn)廣州城中村更新改造,要特別重視強(qiáng)化規(guī)則治理,一是開發(fā)和增強(qiáng)更新改造的動(dòng)力源,以推動(dòng)解決城中村改造“動(dòng)力匱乏”問(wèn)題;二是為各類主體創(chuàng)造更多“空間增值”;三是進(jìn)行合理的“利益分配”,使得參與城中村改造各方的利益沖突得到調(diào)和;四是降低更新改造進(jìn)程中的交易成本,加快和優(yōu)化城中村改造進(jìn)程。

  (作者姚邁新是中共廣州市委黨校文獻(xiàn)信息中心副教授)

  本文為“廣東省社科規(guī)劃2022年度學(xué)科共建項(xiàng)目《基于治理理論視角下的城市更新行動(dòng)策略研究》”(GD22XGL66)及“2022年廣東省黨校(行政學(xué)院)系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題《治理理論視角下的城市更新路徑研究——以廣州為例》”(2022GDDXXT005)的階段性成果

  (廣州日?qǐng)?bào))

(責(zé)編:陳濛濛)

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