作者：吳黎靜

　　自“放管服”改革以來，越來越多的行政管理事項由行政許可轉(zhuǎn)為較為柔性的行政備案，這對于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變起到了積極作用。但隨著行政備案日益廣泛地運用到行政管理領(lǐng)域，如何依法規(guī)范行政備案，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，成為法治領(lǐng)域的新課題。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提出，“堅決防止以備案、登記、行政確認(rèn)、征求意見等方式變相設(shè)置行政許可事項”，“研究制定行政備案條例”。那么何為行政備案？如何依法劃定行政備案的邊界？

　　行政備案，是指行政機關(guān)要求公民、法人或其他組織報送行政管理相關(guān)材料，并存檔備查的外部行政行為。對行政機關(guān)而言，通過行政備案，可以獲取行政管理相關(guān)事務(wù)的具體信息，為科學(xué)決策提供依據(jù)，對行政相對人備案的信息，可以有針對性地開展事中事后的監(jiān)督檢查，這無疑在行政管理中具有重要作用。對社會公眾而言，行政備案具有信息披露和公示價值。行政機關(guān)在某些情況下將備案的信息予以公布，供社會公眾了解。如《商業(yè)特許經(jīng)營管理條例》第10條規(guī)定，“商務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)將備案的特許人名單在政府網(wǎng)站上公布，并及時更新”，因此，對于社會公眾特別是對于有利害關(guān)系的人而言，是滿足其知情權(quán)的重要手段。但是當(dāng)前，我國對行政備案還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，備案程序較為模糊，備案的具體要求和法律責(zé)任邊界還存在不清晰之處。將行政備案納入法治軌道，是鞏固行政審批制度改革成果的必然要求，更是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府、優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)實需求。

　　加強行政備案的立法規(guī)制。為進(jìn)一步規(guī)范行政備案行為，要貫徹落實《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》的部署要求，加快推進(jìn)規(guī)范行政備案的專項立法，科學(xué)規(guī)范行政備案的設(shè)定和實施，進(jìn)一步減輕行政管理相對人的負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境。一方面，要加強行政備案相關(guān)法律問題研究，對行政備案的法律定位，什么情況下可以設(shè)定行政備案，什么情況下不宜設(shè)定行政備案，行政備案應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的程序規(guī)則，承載什么樣的制度功能，進(jìn)行深入研究，夯實立法的理論根基；另一方面，要貫徹全過程人民民主，深入開展調(diào)研論證，充分聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人大代表和社會公眾對行政備案的意見建議，更好呼應(yīng)人民群眾的期待與要求，更大激發(fā)市場活力。

　　嚴(yán)格規(guī)范行政備案的設(shè)定和實施。一是要加強規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查。立法法第80條規(guī)定，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)；第82條規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。行政備案雖然不對相對人的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，但卻是實實在在地為相對人設(shè)定了程序上的義務(wù)。各級人大及其常委會要加強對規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查，把沒有法定依據(jù)設(shè)定行政備案的行為，作為監(jiān)督的重點。二是要科學(xué)審慎設(shè)定行政備案事項。一方面，科學(xué)劃定政府與市場的邊界，對于無須行政權(quán)力介入的民事領(lǐng)域，對于民事主體依法能自主決定，與國家利益或社會利益關(guān)系不大的事項，以及政府各部門之間可以通過信息共享實現(xiàn)管理目的的事項，不應(yīng)要求備案；另一方面，科學(xué)劃定許可與備案的邊界，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第39條規(guī)定，“嚴(yán)禁以備案、登記、注冊、目錄、規(guī)劃、年檢、年報、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定以及其他任何形式變相設(shè)定或者實施行政許可?！睂嵺`中，在備案完成之后，申請人才具備從事某項活動的資格或條件的規(guī)定，或者由行政機關(guān)出具備案證明的規(guī)定，實質(zhì)上都是行政許可，應(yīng)當(dāng)予以清理糾正，防止備案成為被取消行政許可事項的“避風(fēng)港”。三是要加強行政備案實施的監(jiān)督。全面梳理行政備案事項，編制并向社會公布備案事項清單，實現(xiàn)清單之外無行政備案事項。對列入清單的行政備案事項，要強化便民服務(wù)理念，推進(jìn)減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用。同時，依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺等系統(tǒng)，推進(jìn)行政備案網(wǎng)上辦理、一網(wǎng)通辦，讓備案服務(wù)“多上線”、群眾辦事“少跑腿”。

　　加強行政備案規(guī)范管理改革的法治保障。為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，2021年6月，國務(wù)院辦公廳函復(fù)同意河北、浙江、湖北省開展為期一年的行政備案規(guī)范管理改革試點，為全國行政備案規(guī)范管理改革積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。2022年9月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場主體制度性交易成本的意見》提出，要“深入開展行政備案規(guī)范管理改革試點，研究制定關(guān)于行政備案規(guī)范管理的政策措施”。推進(jìn)行政備案規(guī)范管理改革，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用，實現(xiàn)立法與改革相銜接。一是要密切關(guān)注并及時跟進(jìn)改革試點情況，對于實踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，及時將其上升到制度層面，運用法治手段予以復(fù)制推廣；二是要積極開展對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章的梳理，對所設(shè)定行政備案的實施情況及存在的必要性進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評估，對與行政備案規(guī)范管理改革精神不一致的情況，抓緊予以修改；三是要把頂層設(shè)計同先行先試、探索創(chuàng)新有機結(jié)合起來，對于需要暫時調(diào)整或暫停實施相關(guān)法律法規(guī)的，要按照法定程序積極爭取立法授權(quán)決定，確保行政備案規(guī)范管理改革在法治軌道上順利推進(jìn)。（吳黎靜）