建設(shè)系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系
作者:涂衛(wèi)
今年3月,全國人民代表大會常務(wù)委員會在十三屆全國人大五次會議所作的工作報告中明確提出,要充實涉外法律工具箱,推動形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系。近日公布的全國人大常委會2022年度立法工作計劃也明確提出要“推進涉外專門立法,完善涉外條款規(guī)定,補齊涉外法律制度短板,加快涉外法律規(guī)范體系建設(shè)”。當(dāng)前,順應(yīng)深刻復(fù)雜的國內(nèi)外局勢變化,我們統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治,一項非常緊迫的任務(wù)就是增加涉外法治立法環(huán)節(jié)的有效供給,建設(shè)更加全面系統(tǒng)的涉外法律法規(guī)體系。
從內(nèi)容上增強涉外立法的系統(tǒng)性和協(xié)同性。經(jīng)過改革開放40多年的探索,我國的涉外立法獲得了長足進步,并已初具規(guī)模,但距離形成系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系尚有差距,還存在一些亟待補齊的短板和弱項。隨著涉外領(lǐng)域的事務(wù)不斷拓展以及涉外法律需求的不斷增長,加快形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系需要從內(nèi)容上增強涉外立法的系統(tǒng)性和協(xié)同性。
增強系統(tǒng)性,首先需要從法理層面精準(zhǔn)把握涉外法律法規(guī)體系的內(nèi)涵。涉外法律法規(guī)體系是對涉外法律關(guān)系的制度化和規(guī)范化調(diào)整,是規(guī)制一國對外的政治、安全、外交、經(jīng)濟交往關(guān)系、民間私人主體的國際民商事交往關(guān)系以及涉外爭議解決等領(lǐng)域的法律規(guī)范所構(gòu)成的有機系統(tǒng)。這一體系中既有公法,也有私法,既有實體法,也有程序法。其次要從調(diào)整涉外法律關(guān)系不同類別的法律入手,以體系化的思維,系統(tǒng)梳理、統(tǒng)籌謀劃,通過對涉外領(lǐng)域的單行法、專門性法規(guī)以及分布在其他法律法規(guī)中的涉外條款的立、改、廢,確保涉外立法全方位規(guī)制各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié),彌補一些領(lǐng)域無法可依或?qū)嵺`中存在的法律法規(guī)缺乏可適用性可操作性的問題。此外,涉外立法要分清輕重緩急,有重點、分步驟地有序進行。按照急法先行的原則,針對當(dāng)下最迫切的要求,要抓緊充實反制裁、反干涉、反制長臂管轄的涉外法律工具箱,完善我國法域外適用的法律體系。除此以外,近期涉外立法還應(yīng)重點關(guān)注涉及國家安全的海外腐敗治理,反洗錢、數(shù)字貿(mào)易、個人信息保護、不可靠實體清單規(guī)定,涉及對外關(guān)系的對外援助、領(lǐng)事保護、條約締結(jié)、國家豁免,涉及涉外經(jīng)濟管制的出口管制、自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港、法定數(shù)字貨幣的跨境支付、海外投資保護,涉及國際民商事領(lǐng)域的法律沖突調(diào)整、涉外法律服務(wù)體系建設(shè),涉及國際爭端解決的多元糾紛解決機制、平行訴訟協(xié)調(diào)機制、禁訴令機制、涉外臨時救濟機制,以及涉及外國人服務(wù)管理的外國人移民、入籍和來華工作等領(lǐng)域的法律制度建設(shè)。
增強協(xié)同性,重在促進涉外法律法規(guī)體系中各子系統(tǒng)之間的相互銜接與配合,避免各子系統(tǒng)的孤立性和片面性,以達到整個體系合作效應(yīng)的最大發(fā)揮。其中重點需要增強涉外法律體系中程序法與實體法的協(xié)同。當(dāng)前,我國急需擴展我國法的域外效力,但僅在相關(guān)實體法立法中確立某種法的域外效力是不夠的,還有賴于確立配套的相關(guān)行政執(zhí)法程序和司法程序制度來予以保障落實。如我國反壟斷法第2條規(guī)定了針對境外壟斷行為的域外效力條款,但我國現(xiàn)行的民事訴訟法缺少與之相銜接的管轄權(quán)條款,可能會導(dǎo)致特定情形下我國法院難以根據(jù)現(xiàn)有管轄權(quán)規(guī)定來對此類案件行使管轄權(quán),進而造成實體法中的域外效力條款落空。因此我們可以考慮在民事訴訟法司法解釋中增加規(guī)定對此類案件的管轄權(quán)依據(jù)。同理,由于我國已經(jīng)頒布的反制裁、反干涉、反制長臂管轄的相關(guān)法律規(guī)定還比較原則和籠統(tǒng),因此迫切需要加大相關(guān)程序規(guī)則的設(shè)置力度來確保其落地實施。另外,完善我國的涉外法律法規(guī)體系與國際規(guī)則的有機銜接也屬于增強涉外立法協(xié)同性的應(yīng)有之義,其本質(zhì)上是加強國內(nèi)法與國際法的協(xié)同。我國原民法通則及關(guān)于涉外民事關(guān)系法律適用法的一系列司法解釋中關(guān)于國際條約優(yōu)先適用的規(guī)定隨著民法典實施而失效,因此我們需要在相關(guān)立法中明確國際民商事條約在我國法律體系中的地位以及適用方式。除此以外,針對實踐中尚有大量我國所加入或批準(zhǔn)的國際條約尚未轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的情況,我們需要提前謀劃和布局,做好相關(guān)涉外立法的準(zhǔn)備和建構(gòu)工作,以便適時對接。
從功能上打造攻守兼?zhèn)涞纳嫱夥煞ㄒ?guī)體系。面對世界多極化、大國關(guān)系深入調(diào)整的國際態(tài)勢以及國內(nèi)新時期艱巨的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù),我們需要關(guān)注涉外法律法規(guī)體系功能上的完備性,使其兼具進攻和防守的雙重功能屬性,兩方面不可偏廢。
一方面,針對來自少數(shù)西方國家單邊主義和霸權(quán)主義主導(dǎo)下的境外無理制裁、干涉和長臂管轄,我們應(yīng)圍繞目前已建立的相關(guān)反制制度框架,進一步擴展和豐富能有效應(yīng)對挑戰(zhàn)的法律工具箱,化解威脅國家尊嚴(yán)和國民根本利益的重大風(fēng)險,鑄好“防護盾”。盡快出臺反外國制裁法、《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》、《不可靠實體清單規(guī)定》的具體實施細則,對反制措施的制定、實施流程和環(huán)節(jié)作出具有可操作性的規(guī)定。此外,在充分科學(xué)研判的基礎(chǔ)上,合理提升《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》的法律位階,使其可以成為法院裁判的法律依據(jù)。除了利用上述主要的反制法以外,我們還要梳理并妥善利用散見于各項法律法規(guī)中的對等措施條款,必要時通過在相關(guān)立法中增加規(guī)定反制條款,來完善對外國所采取的限制入境、凍結(jié)資產(chǎn)等制裁措施的對等反制措施,并使其可以有效地應(yīng)對外國干涉內(nèi)政治理,貿(mào)易和金融制裁,反腐敗、反壟斷、民事侵權(quán)和網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域長臂管轄的風(fēng)險。
另一方面,適應(yīng)我國打造高水平、制度型對外開放新格局的要求,我們必須致力于構(gòu)建更具國際競爭力的涉外法律規(guī)則體系,打造“涉外法律利器”。主要的著力點在于:第一,科學(xué)、理性地劃定我國法域外效力的邊界,用“不違反國際法”這一更具開放性的基本標(biāo)準(zhǔn)去適當(dāng)適時地擴大我國域外效力法律條款的適用領(lǐng)域,比如在維持反洗錢法屬地管轄權(quán)的基礎(chǔ)上,增加保護性管轄權(quán)。第二,我們要進一步強調(diào)規(guī)則的連貫性和一致性,既要通過為國內(nèi)外市場主體提供公開、公正、透明、穩(wěn)定的國內(nèi)法治環(huán)境,增強我國市場競爭力和吸引力,更要積極構(gòu)建海外利益保護體系,完善海外投資保護制度,建立健全各領(lǐng)域風(fēng)險預(yù)警和防范體系,并為海外企業(yè)和公民提供長期、穩(wěn)定、可靠的涉外法律服務(wù)機制。第三,既要在知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、數(shù)字貿(mào)易等國內(nèi)法律制度尚不健全的領(lǐng)域理性借鑒國外經(jīng)驗,還需要以構(gòu)建人類命運共同體為指引,通過我國涉外法律法規(guī)體系的完善和制度創(chuàng)新,為國際法治提供中國智慧和中國方案。(涂衛(wèi))
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